البلديات في لبنان الحلقة الأولى:
957 بلدية في لبنان أمام تحدي النهوض!!
هل المواطن يجهل دور البلديات ومجالسها؟؟.
يبلغ عدد البلديات في لبنان 957 بلديّة. حيث يواجه القيمون على العمل البلدي تحدي النهوض بالبلديّة إلى مستوى العصريّة القادرة على تقديم الخدمات بسرعة وكفاءة.
وبما أنّ للعمل البلديّ جوانب مختلفة، سنحاول من خلال هذا التقرير في مجلة إطلالة جبيليّة تسليط الضوء على كل جانب على حدة في محاولة للتعرف على أهم العوائق والإنجازات التي تواجه البلديات.
حيث أنّ مقومات نجاح العمل البلديّ هي بإيجاد علاقة سليمة بين المجلس البلديّ والرئيس، وبالإضافة إلى جهاز بشري قادر على القيام بمهامه ومن خلال إدارة سليمة وشفافة للموارد الماليّة، وقاعدة معلومات تساعد على الإستشراق والتخطيط، إضافة إلى شبكة علاقات أفقيّة وعاموديّة مع البلديات الأخرى والمجتمع المدنيّ من جهة ومع السلطة المركزيّة والمواطنين من جهة أخرى.
وقد بينت الكثير من الإستطلاعات مع النّاس، أنَّ المستطلعين لا يعرفون ماذا يفعل المجلس البلديّ، في حين أنَّ آخرين إعتبروا أنّ مهمة البلديّة تقتصر على أعمال صيانة الطرق، المجاري، والحدائق العامّة.
وقد تبيّن أيضاً أنّ نتيجة هذه الإستطلاعات لا تعكس جهل المواطن بشؤون بلديته، وإنّما هي تعبير صادق عمّا شاهدوه من أنشطة بلديّة منفذة أو تقاعس بلديّ عن القيام بأي دور إنمائي.
فقد تقزمت أنشطة البلديات لتنحصر في شؤون محددة توهم المواطن أنّ بلديته هي مجرد إدراة بروتوكوليّة مجردة من الصلاحيات.
فالعيب إذاً ليس من المواطن، ولكن في المجلس البلديّ الذي لا يمارس صلاحياته، أو لا يعلم ما هي المهمة الأساسيّة التي عليه القيام بها. علماً أنّ قانون البلديات الصادر بموجب مرسوم إشتراعيّ رقم118 بتاريخ 30/6/1977م، قد ميّز بين الأعمال التي هي من إختصاص رئيس البلديّة والمجلس البلديّ. وأنّ القانون منح السلطة التقريريّة بالمجلس البلديّ سلطة واسعة عندما إعتبر أنّ كل عمل ذي طابع أو منفعة عامّة، في النطاق البلديّ، هو من إختصاص المجلس البلديّ(المادة 47)، وهذا الواجب المفروض على المجلس البلديّ هو تحقيق المنفعة العامّة في النطاق البلديّ مبرر، وإلاّ فلما تنازلت الدولة عن بعض صلاحياتها إلى البلديات وأجازت لها جباية الضرائب والرسوم، ومنحتها جزءاً من سلطتها العامّة وفوضتها سلطات الضابطة الإداريّة في نطاقها الإقليميّ، وأسمتها الإدارة الرسميّة اللامركزيّة التي هي جزء من الإدارة العامّة بمفهومها الحقوقيّ، كل ذلك لم يكن عبثاً كما لم يكن فقط من أجل القيام ببعض الأشغال العامّة، وإلا لكلفت المؤسسات العامّة المتخصصة بالقيام بذلك، فمثلاً: فإنَّ مجلس الإنماء والإعمار قادر على القيام بمشاريع الطرق والصرف الصحي...في كل مناطق لبنان.
وتقود هذه الإعتبارات إلى القول بأنّ على كل مجلس بلديّ القيام بكل الأعمال والمشروعات التي تهمُّ الأهالي المقيمين في النطاق البلديّ، وقد توجد بعض المشروعات التي تفوق حدود إمكانيات البلديّة ومواردها الماليّة فلا تتولاها كلها بنفسها، وإنّما تعاونها في وضعها موضع التنفيذ من قبل أجهزة الحكومة بوزاراتها وخبراتها وإمكانياتها.
وهكذا كان إنشاء البلديّة لهدف سام هو القيام بكل عمل ذي طابع عام ويحقق المصلحة العامّة في النطاق البلديّ، ومن أجل ذلك جاء نص المادة 47 مطلقاً لا يحده قيد أو يقلص من مجاله أي عائق، فلماذا تنحصر المهام البلديّة بشؤون البنيّة التحتيّة، وتهمل المشاريع الحيوية والإنمائيّة التي يحتاجها فعلاً أبناء البلديات، وهي مشاريع لا عَدَّ لها ولا حصر، وتختلف من بلديّة إلى أخرى تبعاً لواقع البلديّة الجغرافيّ والإقتصاديّ ووفقاً للحاجات الحقيقيّة لأبناء القرى الواقعة في النطاق البلديّ.
وقد وفرَّ القانون للبلديّة وسيلة هامّة لتحقيق هذه المشاريع، وهي سلطة إصدار الأنظمة العامّة، أي سلطة وضع قواعد عامّة إلزاميّة تطبق في النطاق البلديّ وتستطيع البلديّة إجبار المواطنين على إحترامها، وتعتبر هذه الأنظمة جزءاً أساسياً في مبدأ المشروعيّة وقاعدة التسلسل القانونيّ، فلا يمكن للأفراد وحتى للسلطات العامّة أن تخالفها، طالما هي في حيز التطبيق ولم يتم إلغاءها أو تعديلها بالوسائل القانونيّة المناسبة، وقد نصت على إلزاميّة هذه الأنظمة المادة 48 من قانون البلديات بقولها: تكون الأنظمة التي يصدرها المجلس البلديّ في المسائل الداخلة ضمن إختصاصه صفة الإلزام ضمن النطاق البلديّ.
أمّا سبب منح البلديّة سلطة وضع الأنظمة التي لها صفة قانون بمعناه العام، فبالتأكيد لم يكن ذلك من أجل البنى التحتيّة التي لا تحتاج إلى إصدار أنظمة خاصة للقيام بها، بل نجد أنَّ حقَّ إصدار الأنظمة (قوانين النطاق البلديّ) له غاية أُخرى هدفها تسهيل تنفيذ المشاريع الإنمائيّة وتسيير الشؤون البلديّة بصورة منتظمة ومتوافقة والأحكام العامّة، ولا تنحصر هذه الأنظمة بقضايا السير والنفايات أو غيره من قضايا الضبط الإداريّ التي تتعارف البلديّة على تنظيمها، بل تمتد لتشمل مختلف القضايا الإجتماعيّة والإقتصاديّة والصحيّة والتربويّة والبيئيّة والسياحيّة والأمنيّة.. وغيرها من المواضيع الإنمائيّة التي يحتاجها القاطنون في النطاق البلديّ.
وإضافة إلى هذه الإجازة العامّة بالقيام بكل ما هو لازم في النطاق البلديّ، فقد إرتأى القانون تعداد بعض المواضيع التي يستطيع المجلس البلديّ تنفيذها، وكان هذا التعداد بمثابة عينة لتعريف هذا المجلس على شموليّة مهامه وقد حرضه القانون أيضاً على تنفيذ مشاريع غير منصوص عنها في هذه المواد. وأمّا هذا التعداد فجاء في المادتين 49 و50 من قانون البلديات.
إشارة إلى أنّه وعند إعدادنا لهذا التقرير، لاحظنا أنّ معظم البلديات ما زالت تعمل وتخطط على المدى القصير وذلك للكم الهائل من المهام والمسؤوليات التي كان عليها تنفيذها منذ إستلامها المسؤوليّة، وإمّا لأنّ المشاريع القصيرة المدى توفر مردوداً إنتخابياً أكبر للمسؤولين أو لإفتقارها للقدرة التقنيّة لصياغة إستراتيجيات مستقبليّة.
نبذة تأريخيّة:
إنَّ وجود البلديات في لبنان يعود إلى القرن التاسع عشر، خلال فترة الإحتلال المصريّ، في العام 1833 تشكل مجلس إستشاري في بيروت، حصلت أوّل تجارب للحكم المحليّ في فترة التنظيمات في ظلّ الحاكم العثمانيّ. بعد أن أصبحت بيروت عاصمة لولاية، خصّصها الوالي بمجلس يتولى شؤون الصحة العامّة، الأمن والإنارة.
تشكلّت أوّل بلديّة في لبنان في دير القمر عام 1864 بعد إندلاع الحرب الأهليّة وإثرَّ إعلان نظام المتصرفيّة لجبل لبنان، في حين أنَّ بلديّة بيروت تمَّ تشكيلها عام 1867 في ظل الحكم العثمانيّ، في السنوات اللاحقة، تشكلّت بلديات في مدن لبنان الرئيسة لا سيّما صيدا، وطرابلس، وذلك خلال موجة التنظيمات، عرفت البلديات نهضة جديدة خلال فترة الإنتداب الفرنسيّ الذي تمكن جرّاء نفوذه تطوير الإدارات العامّة، غير أنَّ دور هذه الإدارات لم يصبح فعالاً إلاّ في عهد الرئيس اللواء فؤاد شهاب الذي أقرّ قانوناً حديثاً ساعد على إنشاء العشرات من البلديات الجديدة، وكان ذلك بعد الإضطرابات السياسيّة التي حصلت علم 1958م، طلب اللواء شهاب من معهد البحوث والإعداد في سبيل التنميّة إجراء إحصاءٍ شامل عن مشاكل التنميّة في لبنان علماً أنَّ هذا المعهد فرنسيّ، يديره الأباتي لويس لوبريه المعروف بأعماله في مجال التنميّة الكاملة والمُنسقّة التي تأخذ بعين الإعتبار تلبيّة الحاجات الإنسانيّة، بعد إجراء تحقيق في كافة المناطق حول المستويات المعيشيّة المستنفذة، تمكن هذا المعهد من تقدير وضع الإقتصاد اللبنانيّ الذي كان يعاني الضعف الشامل، ممّا دفع المعهد الآنف الذكر إلى التوصيّة بتعزيز الأقطاب المناطقيّة، بالمقابل، شهدت الحقبة المقبلة تراجعاً في دور السلطات المحليّة، ولم يتمّ إجراء أية إنتخابات بلديّة بعد عام 1963. ثُمَّ أتت فترة الحرب لتزيد الوضع تفاقماً، فتمَّ تجديد ولايات المجالس البلديّة(حتى عام 1998) وفقدت البلديات مواردها الأساسيّة.
التعريف العام للبلديات:
يدير البلديات قانون عام 1977 وعُدّل عام 1997، كما أنَّه في عام 2001 طُرِحَ قانون، لكنّه ما زال قيد الدرس في البرلمان حتى الآن، ينصّ البند الأوّل من المرسوم التشريعيّ رقم118 الصادر في:30 حزيران عام 1977 على ما يلي:البلديّة هي إدارة محليّة تمارس الصلاحيّات المُعطاة لها من القانون ضمن إطار أراضيها. تتمتع البلديّة بشخصيّة معنويّة، بإستقلاليّة ماليّة وبقدرة على إدارة مصالحها المحليّة. ولكنّها تبقى تحت مراقبة وتدقيق السلطة المركزيّة.
وهي الطريقة الوحيدة التي تتمُّ من خلالها عمليّة اللامركزيّة الإقليميّة. إنّ مهارات البلديّة وإهتمامها هي ذات طابع إجتماعيّ وإقتصاديّ ايضاً، وهي تختلف حسب البلاد والأنظمة، وتظهر مدى تطبيق اللامركزيّة الإداريّة في لبنان، وفقاً للبند الثالث من قانون عام 1977م، يمكن لأي محلة يزيد عدد سكانها عن 300 ودخلها عن 10000 ليرة لبنانيّة أن تشكل مجلساً بلدياً، تمّ إلغاء هذا البند بقانون رقم 1977/665 ولكن لم يتمّ إستبداله بعد.
تقوم البلديّة بوظائف عديدة أهمّها: إدارة الشؤون الصحيّة، والصحة العامّة، التمدّن، البناء، الخدمات العامّة، الأمن، تنظيم الطرقات، التخلص من النفايات وتنظيف الطرقات، يتم إنشاء البلديّة بقرار من وزير الداخليّة والبلديات، ويحدد هذا القرار مدى صلاحيات البلديّة التي ليست بالضرورة مرتبطة بالمساحة الجغرافيّة أو بالسجلّ العقاريّ للمحلة، يمكن أن تحظى القرى المجاورة، والتي تتمتّع بخصائص جغرافيّة، وإقتصاديّة، وحضاريّة متشابهة، بمجلس بلديّ واحد(البنود 4 و5 من قانون عام 1977 التي تمَّ إلغاءها من خلال قانون رقم 1977/665).
أ ـ المجلس البلديّ: سلطة القرار.(البند الثامن).
يتراوح عدد أعضاء المجلس البلديّ من 1 إلى 24 حسب عدد الناخبين، ويُنتخب هؤلاء الأعضاء عبر الإقتراع العام المباشر وبأغلبيّة التصويت الإسميّ وفق القوانين عينها التي تدير الإنتخابات النيابيّة، تختلف تركيبة المجلس البلديّ على الشكل التالي:
ـ من 1 إلى 9 أعضاء للبلديّات التي لا يزيد عدد ناخبيها عن 2001.
ـ 12 عضواً للبلديّات التي يتراوح عدد ناخبيها بين 2001 و4000.
ـ 15 عضواً للبلديّات التي يتراوح عدد ناخبيها بين 4001 و 12000.
ـ 18 عضواً للبلديّات التي يتراوح عدد ناخبيها بين 12001 و24000.
ـ 21 عضواً للبلديّات التي يزيد عدد ناخبيها عن 24000.
ـ 24 عضواً لبلديّات طرابلس وبيروت.
يستلزم حل المجلس البلديّ إصدار مرسوم من قبل مجلس الوزراء بناءً على إقتراح مفصل ومن وزير الداخليّة أو نتيجة فقدان أقله نصف أعضاء المجلس لأسباب مختلفة (البند6) تدوم ولاية المجلس البلديّ ست سنوات (البند10). في إجتماعه الأوّل يقوم المجلس بإنتخاب أمين السر ونائب الرئيس بالإقتراع بين أعضائه، ينعقد المجلس البلديّ بدعوةٍ من رئيسه أقله مرة في الشهر وكل ما لزم الأمر لذلك (البند32،33) يحدد الرئيس في الدعوة جدول الجلسة، لا تؤخذ مشاورات المجلس بعين الإعتبار إلا في حال حضور الأغلبيّة المطلقة في الجلسات غير العامّة، يتمُّ إتخاذ القرارات نتيجة تصويت الأكثريّة، تكون جلسات المجلس البلديّ مُغلقة إلاّ أنّه بإستطاعة الرئيس دعوة موظف وأي شخص آخر لمناقشة موضوع معين، يتضمن محضر الجلسة القرارات المتخذة التي يجب أن تدوّن في سجل خاص يكون متوفراً في حال أراد أي مواطن من المحلة أن يأخذ نسخة عنه بعد تقديم طلب رسميّ. يحق للناخب ولأي شخص مهتم أن يستحصل على نفقته الخاصة، على نسخة عن القرارات موقعة من قبل الموظف المؤهل لذلك(البند45) يراقب المجلس السلطة التنفيذيّة ويحرص على حسن سير الأعمال في أرجاء البلديّة.
إختصاص رئيس المجلس البلديّ:
ينعقد المجلس البلديّ بدعوةٍ من رئيسه أقله مرة في الشهر، يترأس الرئيس الإجتماع ويدير النقاش، تعود السلطة التنفيذيّة في البلديّة لرئيسها وتكون بذلك وظيفته تنفيذ مداولات المجلس، عامّة، يقوم الرئيس بتحضير الميزانيّة وإدارة أملاك البلديّة ومواردها؛ يهتمُّ أيضاً بترتيبات النفقات، يدير الرئيس خدمات ومكاتب البلديّة، وهو مسؤول عن كل موظفي هذه الخدمات التابعة له،(تسريح موظف، تسمية آخر توظيف عمال...) يجب على الرئيس إتباع الأساليب اللازمة للحفاظ على حُسن سير الأمور الإداريّة، يقوم كذلك بممارسة سلطة الشرطة للحفاظ على الأمن والنظام، الصحة، والمناقبيّة العامّة... يمنح الرئيس الرخص للبناء، الإعلانات، ولنقب الطرقات من أجل التهيئة لإمدادات الكهرباء القنوات الصحيّة واسلاك الهاتف، كذلك يملك الرئيس سلطة إنزال الغرامات.
يمكن للرئيس إتخاذ الإجراءات اللازمة للحفاظ على البيئة، المناظر الطبيعيّة، المدن التأريخيّة، الأشجار والغابات وللحماية من جميع أشكال التلوّث أيضاً.
أمّا بالنسبة لبيروت، فهي تشكل حالة إستثنائيّة إذ يملك المحافظ السلطة التنفيذيّة ببلديتها وذلك بموجب البند 67 من قانون البلديّات.
إختصاص المجلس البلديّ:
1ـ الإختصاصات التي يتولاها المجلس البلديّ، وفقاً للمادة 49.
نصّت المادة 49 من قانون البلديات أنَّ المجلس البلديّ يستطيع أن يقوم على سبيل المثال لا الحصر بالمشاريع الإنمائيّة الآتية:
1ـ مشاريع البنى التحتيّة وتشمل: أعمال تجميل النطاق البلديّ، والمحافظة على النظافة، وتنفيذ مشاريع الصرف الصحيّ، ومشاريع الإنارة وتأمين مياه الري والشفه.
2ـ إنشاء الحدائق العامّة والمنتزهات
وتوسيع الطرق والساحات العامّة، ووضع التصاميم العائدة للبلدة، والمخطط العام بالتعاون مع المديريّة العامّة للتنظيم المدنيّ.
3ـ إنشاء الأسواق، والمنتزهات، وأماكن السباق، والملاعب، والحمامات، والمتاحف، والمستشفيات، والمستوصفات، والملاجئ، والمكتبات، والمساكن الشعبيّة، والمغاسل، والمجارير، ومصارف النفايات وأمثالها.
4 ـ المساهمة في نفقات المدارس الرسميّة، ومتابعة القطاع التعليميّ في المدارس الخاصة، والرسميّة، والمهنيّة، ومراقبة أساليب التعليم من أجل ضمان حُسن تأديّة هذا القطاع لوظيفته التعليميّة، وإعداد تقارير بأي خللٍ أو تقصير سواءً أكان من الهيئة التعليميّة أو في البرامج المقررة.
5ـ تنظيم قطاع النقل داخل النطاق البلديّ وتأمين وسائل تنقل المواطنين وتحديد تعرفة النقل بأنواعه.
6ـ تقديم المساعدات الإجتماعيّة، والطبيّة، للمعوزين والمعاقين، ومساعدة النواديّ، والجمعيات، والمساهمة في كافة النشاطات الصحيّة، والإجتماعيّة، والرياضيّة، والثقافيّة...
7ـ إنشاء وتنظيم المرافق العامّة البلديّة.
8ـ المساهمة في نفقات المشاريع ذات النفع العام، ويعيدنا إلى حالة اللاحصر الذي إنتهجته هذه المادة، فقد جاءت إجازة الإنفاق على المشاريع العامّة دون تحديد طبيعتها، وإشترطت أن تهدف هذه المشاريع إلى تحقيق النفع العام، ونشير إلى أنّ هذه الفقرة مبررة، لأنَّ حاجات البلديات ليست واحدة، فما تحتاجه بلدة هو بالتأكيد مغاير لما تحتاجه بلدة أخرى، فمثلاً إنّ البلديات التي يغلب فيها النشاط الزراعي تحتاج إلى إهتمام خاص بالقطاع الزراعيّ، وتنفيذ مشاريع تساهم في تطوير هذا القطاع وإنعاشه، بينما في البلديات التي يغلب فيها النشاط التجاريّ تحتاج إلى مشاريع ونشاطات في دفع العجلة الإقتصاديّة لهذا النشاط.
من ينفذ القانون:
وبعد هذا التعداد الموجز لمهمام المجلس البلديّ الذي هو عبارة عن سلطة تشريعيّة مُصغّرة، وعن مهام رئيس البلديّة الذي هو سلطة تنفيذيّة كاملة الصلاحيات والسلطات في نطاقها الإقليمي، نطرح سؤالاً برسم الإجابة، أيُّ بلديّة في لبنان تقوم بالخدمات العامّة المنصوص عنها في القانون بصورة كاملة؟
مهما تكن الإجابة؟ فإنَّ الناخبين قد منحوا المجالس البلديّة الجديدة كامل ثقتهم، من أجل قضايا إنمائيّة، وإجتماعيّة، وإقتصاديّة، ومن أجل حاجات ضروريّة يتطلعون إلى تحقيقها، فعلى هذه المجالس الجديدة أن لا تبخل على ناخبيها بما هي قادرة على إنجازه، فبالتعاون والصدق نستطيع تحقيق الشيء الكثير، وهنا لا يُقبل من البلديات الأعذار، فهي عندما تحسنُ العمل، فإنّها عدا عن وارداتها المحددة قانوناً، فإنّ المشترع قد أجاز للبلديات أن تتلقى التبرعات، والهبات، فإذا ما عزمت البلديّة على تحقيق المشاريع الإجتماعيّة، والتنمويّة، وإذا ما أرادت فعلاً مساعدة أبناء البلديّة المحتاجين، فإنّها ستجد حتماً من يمدَّها بالتبرعات اللازمة لتغطيّة نفقات هذه المشاريع.
محمد علي رضى عَمرو
عضو هيئة التحرير.